La réforme du secteur bancaire et ses lois en panne
Depuis 2019, le Liban affronte la pire crise financière et économique de son histoire moderne, que la Banque mondiale a classée parmi les trois crises les plus graves qu'ait connues le monde depuis le XIXe siècle. Celle-ci est survenue à la suite de l'emballement du taux de change de la livre et de la défaillance du secteur bancaire, après l'accumulation d'un déficit budgétaire sur trois décennies et un endettement ayant atteint des niveaux records, sans compter des crises de récession économique, le chômage et l'émigration, jusqu'à l'effondrement total du filet de protection sociale.
Depuis lors, le pays s'enfonce dans la spirale de la crise, face à l'incapacité persistante de la classe politique d'adopter les réformes financières destinées à traiter la crise et ses répercussions, en raison des divisions internes, de l'absence de volonté politique et de l'opposition de l'élite économique. Cela se produit alors que le pouvoir judiciaire est incapable de jouer son rôle et que le pouvoir politique s'abstient d'instaurer des garde-fous et des réformes économiques et bancaires. Or, le règlement de la crise du secteur bancaire constitue une étape essentielle pour permettre aux déposants de recouvrer leur épargne selon un plan de répartition des pertes exigé du gouvernement.
Depuis l'élection du général Joseph Aoun à la présidence de la République, suivie de la formation du gouvernement du Premier ministre Nawaf Salam, le Liban connaît un processus législatif dynamique et semé de défis, amorcé par l'adoption par le pouvoir législatif d'amendements à la loi sur le secret bancaire. Cette mesure est considérée comme la première des réalisations législatives du nouveau gouvernement libanais en vue d'introduire des réformes visant à rétablir la confiance des déposants et du Fonds monétaire international ainsi que d'autres bailleurs de fonds internationaux, et comme un premier pas sur la voie du redressement après une crise financière qui a longuement perduré dans le pays.
L'approbation par le gouvernement du projet de loi sur la réforme des banques vient refléter le souci du pouvoir exécutif de confirmer son engagement envers les réformes requises. Cette décision intervient à l'issue de discussions approfondies qui se sont étendues sur trois séances du Conseil des ministres, dans l'espoir que cette démarche contribue à aplanir les obstacles à la conclusion d'un nouvel accord avec le Fonds monétaire international et la Banque mondiale, permettant l'afflux de financements et d'aides financières dans le cadre d'un plan de sauvetage économique visant à traiter le trou financier et à en répartir les charges entre l'État, la Banque du Liban et les banques commerciales, ainsi que les déposants.
Selon l'avis d'experts, le projet de loi sur la réforme des banques récemment approuvé par le gouvernement constitue un cadre juridique moderne conforme aux normes internationales, qui faisait défaut au système bancaire libanais, et offre au gouvernement ainsi qu'à la Banque du Liban des instruments juridiques pour faire face aux crises financières actuelles et futures, après que la crise actuelle a fait peser ses lourdes répercussions sur les déposants et sur l'économie nationale.
Paradoxalement, les dispositions du projet de loi sur la réforme des banques, qui constitue la deuxième phase des réformes après les amendements adoptés le 24 avril dernier par le Parlement à la loi sur le secret bancaire, n'entreront pas en vigueur, en cas d'adoption, avant le vote d'une autre loi complémentaire, l'article 37 du projet de loi disposant expressément que l'application de ses dispositions est subordonnée à la promulgation de la loi sur le traitement du trou financier, considérée comme une étape essentielle vers le rétablissement de la régularité financière dans le pays.
Bien que certains jugent le nouveau projet de loi meilleur que l'ancienne version, l'abandon des mesures techniques exceptionnelles destinées à traiter la cessation de paiement des banques suscite l'inquiétude. Cela en fait une loi ordinaire visant à encadrer la situation des banques dans les cas ordinaires, et non une loi de restructuration des banques, de réforme du secteur bancaire et de sa régulation dans des circonstances exceptionnelles. Tant que les banques sont en défaut de paiement, on ne saurait les traiter comme si elles se trouvaient dans une situation normale et n'avaient besoin que de procédures ordinaires pour les reclasser et définir les conditions de leur continuité, de leur fusion ou de leur liquidation.
L'expression « limiter le recours aux fonds publics » dans les opérations de réforme des banques, qui figure dans le projet de loi, suscite les craintes des déposants et d'une large frange du secteur financier. On redoute en effet que cette formule n'ait pour objectif le refus de l'État de couvrir les placements des banques auprès de la Banque du Liban, lesquels ont atteint, selon le rapport de la société « Alvarez & Marsal » sur l'audit juricomptable, environ 48 milliards de dollars. De même, le projet de loi n'aborde pas de manière claire la question du traitement des pertes accumulées au bilan de la banque centrale, qui comprennent environ 16 milliards de dollars de différences de change et 5 milliards de dollars d'obligations internationales.
Le projet de loi ne traite pas non plus de manière directe et radicale la question de la répartition des pertes entre les banques, l'État, la Banque du Liban et les déposants, mais se contente de dispositions générales susceptibles d'imposer des charges supplémentaires aux déposants, notamment au vu de l'allusion à l'adoption d'un mécanisme de cautionnement ou de renflouement interne (bail-in), ce qui entraîne des pertes pour les déposants sans radiation directe et officielle de leurs engagements. D'autant plus que le projet de loi, bien qu'il considère que « les fonds des déposants sont protégés », ne présente pas de vision claire quant à la manière de protéger les dépôts des particuliers, notamment ceux libellés en dollars avant la crise, ce qui risque d'ouvrir la porte à une disparité de traitement entre les catégories de déposants.
Autre paradoxe, le projet de loi proposé permet aux banques de désigner les personnes chargées d'évaluer leurs actifs et leurs avoirs, ce qui laisse toute latitude aux banques dans cette opération qui constitue une étape essentielle pour étudier la situation des banques et examiner les modalités de leur réforme. D'autant que le projet de loi actuel ne prévoit pas l'obligation de révoquer les directions des banques défaillantes et de saisir leurs avoirs jusqu'à l'établissement des responsabilités qui leur incombent et à la nomination de nouvelles directions. Cela ouvre la porte à la manipulation ou à la dissimulation d'informations afin d'entraver l'audit et de cacher les faits.
Malgré l'importance de ce qui a été accompli jusqu'à ce jour, tant en ce qui concerne l'adoption des amendements à la loi sur le secret bancaire que la transmission par le gouvernement du projet de loi sur la réforme des banques, et indépendamment des observations formulées, le plus important demeure la finalisation du projet de loi sur le trou financier, sans lequel les dispositions du projet de loi précité n'entreront pas en vigueur, quand bien même il serait adopté par la Chambre des députés. Cela subordonne la réforme des banques à l'adoption de la loi sur le trou financier, estimé à environ 73 milliards de dollars provenant des fonds des déposants, ainsi qu'à la manière de le traiter, de rétablir la régularité des finances publiques et de régler le problème des dépôts.
En revanche, le gouvernement actuel ne dispose jusqu'à présent d'aucun avant-projet de loi sur le trou financier à soumettre au Conseil des ministres pour examen et approbation, quant aux moutures précédentes, les fuites à leur sujet indiquent qu'elles ne sont pas à la hauteur pour réaliser la réforme et garantir la justice. Il convient de souligner que tout retard dans l'adoption du projet de loi sur le trou financier en Conseil des ministres entraînera un retard dans son examen et son adoption au Parlement, en raison de l'approche de l'échéance des élections législatives.
S'il est urgent de finaliser le projet de loi en Conseil des ministres et de le transmettre à la Chambre des députés dans les plus brefs délais, le nouveau texte devra impérativement respecter la transparence dans la détermination de l'ampleur du trou financier et la justice dans la répartition des pertes entre les acteurs économiques, à commencer par l'État, la Banque du Liban et les banques, jusqu'aux déposants. Dans sa répartition des pertes, le projet de loi devra également respecter le principe de proportionnalité entre la taille du dépôt et le degré de responsabilité, d'où la nécessité que les petits déposants ne supportent pas les mêmes charges que les actionnaires et les grands déposants.
Traduit de l'arabe par IA. Lire l'original en arabe