La régularisation financière et la nécessité d'une régularité législative
Depuis son adoption en Conseil des ministres à la fin de l'année écoulée, le projet de régularisation financière, également connu sous le nom de loi sur le trou financier, a suscité une large vague de prises de position divergentes, entre opposants et partisans, les positions favorables étant elles-mêmes dominées par d'importantes réserves de fond qui les rapprochent davantage du rejet.
Bien que plus de quarante jours se soient écoulés depuis la transmission du projet de loi de régularisation au Parlement, celui-ci demeure au fond de ses tiroirs, sans avoir été renvoyé devant les commissions compétentes pour examen et adoption des amendements appropriés, ce qui rend fort probable l'impossibilité de son adoption par l'assemblée actuelle, si les élections législatives se tiennent dans les délais constitutionnels.
J'avais déjà abordé les risques d'un tel retard dès la fin juillet 2025, dans un article intitulé « La réforme bancaire attend la loi sur le trou financier », où j'estimais que tout retard dans l'élaboration d'une loi de régularisation financière et dans sa transmission au Conseil des ministres, puis au Parlement, conduirait inévitablement à bloquer le processus de son adoption, surtout à l'approche de l'échéance des élections législatives. Ce retard aggrave la complexité de la crise et entrave le lancement du chantier de réforme du secteur bancaire, d'autant plus que l'application des dispositions de la loi sur la réforme bancaire a été subordonnée à la promulgation de la loi de régularisation financière.
Il ne fait aucun doute que l'approbation par le gouvernement du projet de loi de régularisation financière constitue, sur le principe, une étape indispensable pour mettre la crise des dépôts sur la voie d'une solution, ainsi qu'une tentative de briser l'immobilisme qui domine ce dossier depuis six ans. On peut porter au crédit du projet de loi son affirmation du principe de la protection des petits déposants et du respect de la hiérarchie de répartition des pertes, un principe fondamental dont il faut impérativement tenir compte dans toute opération crédible de restructuration du secteur bancaire, outre sa référence aux notions de redevabilité, de reddition de comptes et d'imputation des responsabilités.
Selon ses défenseurs, le projet de loi vise à protéger l'écrasante majorité des déposants, puisqu'il permet à environ 780 000 comptes, dans la limite d'un plafond de cent mille dollars, de récupérer l'intégralité de leurs dépôts. Cette orientation est promue au motif que la protection d'un si grand nombre de déposants contribue à instaurer la stabilité sociale. On y voit également une tentative d'établir un équilibre entre les droits des déposants, d'une part, et la capacité financière de l'État ainsi que la soutenabilité de la dette publique, d'autre part, afin d'éviter d'imposer au Trésor des charges supplémentaires.
Toutefois, ces aspects positifs ne sauraient masquer les défauts structurels et les lacunes fondamentales qui entachent le projet de loi de régularisation financière, en particulier l'absence d'accompagnement par un audit juricomptable international déterminant l'ampleur du trou financier, ses origines et les responsabilités qui en découlent. Il est en effet impossible, tant sur le plan juridique qu'économique, de traiter un trou financier dont le volume n'est pas défini avec précision, ou d'en répartir les charges sans déterminer au préalable les responsabilités liées à son apparition.
Le défaut le plus marquant de ce projet réside sans doute dans le fait qu'il considère le trou financier comme des pertes pouvant être réparties entre les acteurs économiques, alors que les dépôts représentent, du point de vue juridique, des dettes explicites à la charge de la Banque du Liban et de l'État, et qu'il n'est permis ni d'en disposer, ni de les radier, ni de les rembourser partiellement, dès lors qu'ils constituent une propriété privée protégée par la Constitution et les lois en vigueur.
Parmi les travers du projet de loi figure également une confusion injustifiée entre la notion de pertes et celle de charges, dans une tentative manifeste de se soustraire à la détermination des responsabilités juridiques des pertes et au fait de demander des comptes à ceux qui les ont provoquées, pour y substituer une répartition des charges de la crise sur les déposants et sur la société dans son ensemble, chacun selon sa capacité à les supporter.
Il ne suffit pas, dans ce contexte, que ce projet garantisse les droits des déposants par des versements mensuels en espèces jusqu'à hauteur de 100 000 dollars, en plus de certificats financiers destinés aux grands déposants, sans aucune approche scientifique de la question de la valeur effective de ces dépôts. L'expérience a en effet prouvé depuis 2019 que la valeur réelle des dépôts a été la première victime des politiques monétaires, à travers la multiplicité des taux de change, des plafonds de retrait et des catégories de dépôts imposés en vertu des circulaires de la Banque du Liban, conjointement et solidairement avec les banques commerciales.
Quant aux certificats financiers à long terme prévus pour les dépôts dépassant les 100 000 dollars, ils sont eux aussi dépourvus de toute garantie économique réelle quant à leur valeur. Bien que le projet de loi considère qu'ils sont adossés aux actifs de la Banque du Liban, au premier rang desquels figure l'or, il réaffirme dans le même temps le respect des dispositions de la loi n° 42 promulguée le 24 septembre 1986 (loi sur la protection de l'or). Cela prive les certificats financiers destinés aux grands déposants de toute couverture effective et affaiblit considérablement leur valeur économique.
Le projet de loi fait porter à l'État, à la Banque du Liban et aux banques commerciales la responsabilité du remboursement des dépôts : les banques s'acquittent de 40 % de leur valeur, contre 60 % pour la Banque du Liban, tandis que la contribution de la Banque du Liban s'élève à 80 % dans le cas des certificats financiers, contre 20 % pour les banques. Dans les deux cas, la Banque du Liban règle en son nom propre et pour le compte de l'État les parts mentionnées ci-dessus, sans que le projet ne précise la provenance des fonds sur lesquels s'appuiera la Banque du Liban pour honorer ces engagements, ce qui constitue une carence fondamentale qui ne saurait être considérée comme un détail technique pouvant être négligé.
Du côté des banques, leur capacité à contribuer demeure conditionnée à la réalisation d'un audit global des comptes de la Banque du Liban, ainsi qu'à une évaluation précise et à une classification des actifs bancaires. Alors que le projet de loi devrait imposer aux banques la responsabilité d'assurer environ 8 milliards de dollars aux déposants jusqu'à hauteur de 100 000 dollars, les estimations réalistes indiquent que les liquidités disponibles ne dépassent pas 3 à 5 milliards de dollars, outre le fait que la vente de la plupart des actifs bancaires, si elle avait lieu, ne suffirait pas à couvrir ces engagements, ce qui soulève de sérieuses interrogations quant à la possibilité de sa mise en œuvre.
Par ailleurs, le projet de loi de régularisation financière est dépourvu de toute vision économique d'avenir intégrée, ce qui l'empêche de constituer un facteur d'attraction des investissements étrangers ou de rétablissement de la confiance dans le secteur financier. Les investisseurs et les institutions internationales ne recherchent pas seulement des règlements comptables aux crises passées, mais des politiques économiques et financières intégrées garantissant des sources durables de rendement financier pour leurs investissements, ainsi qu'une justice indépendante et efficace assurant les droits et protégeant les investissements. Or, les atermoiements dans l'adoption des lois au Parlement et les retards chroniques dans le prononcé des décisions de justice constituent autant de signaux négatifs qui aggravent les difficultés de relance de l'économie libanaise.
Les multiples lacunes et les défauts structurels que comporte le projet de loi de régularisation financière exigent un travail législatif sérieux et soutenu afin de les combler et d'en amender les dispositions de manière à rendre justice aux déposants de toutes catégories, et des amendements s'imposent pour rétablir la confiance dans l'État d'abord, et dans le secteur bancaire ensuite, car lorsque le déposant a l'assurance que ses fonds sont protégés par la loi, sa confiance envers l'État et les banques revient tout à la fois.
Reste la question essentielle : le Parlement, et plus particulièrement la commission des Finances et du Budget, parviendra-t-il à hisser ce projet à la hauteur du défi national qu'il représente, ou bien celui qui a perdu la capacité de protéger les droits sera-t-il incapable de les restituer ?
Traduit de l'arabe par IA. Lire l'original en arabe